樓繼偉：建立現(xiàn)代財政制度 規(guī)范透明預(yù)算管理
建立現(xiàn)代財政制度的重要性和緊迫性
財政制度安排體現(xiàn)政府與市場、政府與社會、中央與地方關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個方面。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設(shè)。新中國成立以來，我國財稅體制歷經(jīng)多次調(diào)整，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制、再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年實(shí)施的分稅制改革是我國財政制度建設(shè)的里程碑。分稅制財政體制的建立及其后的調(diào)整完善和穩(wěn)健運(yùn)行，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎(chǔ)，充分調(diào)動了地方、企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)了政府財力增強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)高速增長的雙贏目標(biāo)，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，對推動建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)對外開放、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也面臨前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題從機(jī)制上看，都與現(xiàn)行財稅體制改革不到位有一定關(guān)系。就財政自身而言，隨著國內(nèi)外形勢和我國發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在削弱。主要表現(xiàn)：一是預(yù)算管理制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不夠，預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預(yù)算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監(jiān)督。二是稅收制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革、轉(zhuǎn)型的新形勢，特別是在解決產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的功能較弱，稅收優(yōu)惠政策過多過濫，不利于公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)。三是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，項(xiàng)目過多，規(guī)模過大，資金分散，常有配套，不利于建設(shè)財力與事權(quán)相匹配的財政體制和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。四是財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結(jié)構(gòu)固化僵化，財政赤字和債務(wù)風(fēng)險加速積聚，財政中長期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要保障。當(dāng)前和今后一個時期，全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，要求我們圍繞建立現(xiàn)代財政制度這一重大任務(wù)，堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)行體制為基礎(chǔ)，堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，深化財稅體制改革，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建設(shè)公平統(tǒng)一市場、有利于基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財稅體制機(jī)制。
建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度
現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)以下幾個方面的改革和制度建設(shè)。
改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，目前我國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題。也就是說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時，一些財稅部門為了完成收入任務(wù)可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，財稅部門完成收入任務(wù)后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法治稅，也會影響政府逆周期調(diào)控政策效果。因此，《決定》明確提出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！迸c此同時，收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性。這是我國預(yù)算審批制度的重大改革，必將有利于加強(qiáng)人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，也有利于改善政府宏觀調(diào)控、促進(jìn)依法治稅。
建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。預(yù)算審核重點(diǎn)由財政收支平衡狀態(tài)向支出政策拓展后，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有別于預(yù)算預(yù)期的平衡狀態(tài)將成為常態(tài)，特別是年度預(yù)算赤字可能突破。要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用管理，原則上不安排當(dāng)年支出。年度預(yù)算執(zhí)行超赤字，要建立跨年度彌補(bǔ)機(jī)制。為確保財政的可持續(xù)，全國年度總赤字規(guī)模應(yīng)設(shè)置一定的警戒線。為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，還應(yīng)抓緊研究實(shí)行中期財政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。
清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等7類，2012年僅財政安排的這7類重點(diǎn)支出即占全國財政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，而且不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，甚至導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)了財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項(xiàng)目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多、預(yù)算管理無法全面公開、資金投入重復(fù)低效的重要原因。為此，《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。”這有利于增強(qiáng)財政投入的針對性、有效性和可持續(xù)性。各級財政部門要實(shí)事求是地推進(jìn)清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排，確保有關(guān)事業(yè)發(fā)展的正常投入。
完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進(jìn)地區(qū)間財力均衡，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對保留的專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及時清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。
建立政府性債務(wù)管理體系。為切實(shí)加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范和化解財政風(fēng)險，《決定》提出，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制?！边@意味著建立在地方政府信用評級基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制。
實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，從我國實(shí)際情況出發(fā)，注重頂層設(shè)計(jì)、明確實(shí)施步驟，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開。逐步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容，不斷完善預(yù)算公開工作機(jī)制，強(qiáng)化對預(yù)算公開的監(jiān)督檢查，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。
建設(shè)有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系
現(xiàn)階段，深化稅制改革需要把握以下幾點(diǎn)：一是有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)社會財富分配、節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。二是堅(jiān)持稅費(fèi)聯(lián)動、有增有減，保持宏觀稅負(fù)相對穩(wěn)定。既要考慮保障國家事業(yè)發(fā)展和人民生活的正常需要、適當(dāng)集中財力，也要考慮有關(guān)方面特別是企業(yè)和居民的承受能力。三是有利于培育地方主體稅種，調(diào)動地方組織收入的積極性和自主性。四是盡可能不開征新稅種，適當(dāng)簡并現(xiàn)有稅種與稅率，稅制設(shè)計(jì)盡可能簡單透明，減少自由裁量權(quán)，降低征管成本。五是加快稅收立法步伐，推進(jìn)依法治稅。
進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民消費(fèi)水平提高，現(xiàn)行消費(fèi)稅制度存在征收范圍較窄、課稅環(huán)節(jié)單一且靠前、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)欠合理等問題，對消費(fèi)行為調(diào)控作用總體偏弱，迫切需要進(jìn)行改革。消費(fèi)稅改革的重點(diǎn)是，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民消費(fèi)水平的變化，適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，將一些高耗能、高污染產(chǎn)品以及部分高檔消費(fèi)品等納入征稅范圍；調(diào)整征收環(huán)節(jié)，弱化政府對生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，促進(jìn)解決重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩問題，努力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；調(diào)整部分稅目稅率，進(jìn)一步有效發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)作用。
加快房地產(chǎn)稅立法，適時推進(jìn)相關(guān)改革。完善房產(chǎn)稅等相關(guān)制度，有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，引導(dǎo)居民形成合理的住房消費(fèi)，也有利于為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源。要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，認(rèn)真總結(jié)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分論證的基礎(chǔ)上立稅清費(fèi)，適當(dāng)減輕建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。
加快資源稅改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考察，資源稅從量計(jì)征，極易造成稅負(fù)水平偏低，難以發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用，改革迫在眉睫。重點(diǎn)是推進(jìn)煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價計(jì)征改革，清理相關(guān)收費(fèi)基金；適當(dāng)提高其他仍實(shí)行從量計(jì)征的資源品目稅額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。
推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。為發(fā)揮稅收在節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)控作用，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，要按照正稅清費(fèi)、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、有利征管的原則，參照國際通行做法，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，稅率設(shè)計(jì)要綜合考慮現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際治理成本、環(huán)境損害成本和收費(fèi)實(shí)際情況等因素。
全面推進(jìn)增值稅改革。按照稅收中性原則，全面實(shí)行營業(yè)稅改征增值稅，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，消除重復(fù)征稅問題，更好地發(fā)揮市場作用，激發(fā)企業(yè)活力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與商業(yè)模式創(chuàng)新。今后，要在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)全面實(shí)行“營改增”的基礎(chǔ)上，適時將其他服務(wù)行業(yè)分步納入改革范圍，實(shí)現(xiàn)“十二五”完成“營改增”的改革目標(biāo)。同時，適當(dāng)簡化稅率。
清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。目前，各種稅收優(yōu)惠區(qū)林立，已批準(zhǔn)或正在申請待批的優(yōu)惠政策幾乎涵蓋了全國所有省份；有些地方政府或財稅部門執(zhí)法不嚴(yán)或出臺“土政策”，甚至通過稅收返還等方式，變相減免稅收，制造政策“洼地”。區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多過濫，不利于實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平，影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)，不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。因此，《決定》明確提出：“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策?！?
健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制
中央和地方財力與事權(quán)相匹配是包容性很強(qiáng)的表述，也是歷來的提法。如何科學(xué)合理分配財力和事權(quán)，《決定》作出了明確部署。
完善中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分。目前，我國中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方承擔(dān)，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。同時，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多。這種狀況客觀上造成地方承擔(dān)了一些不適合承擔(dān)的事務(wù)，而中央不得不通過設(shè)立大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對地方給予補(bǔ)助。這種格局不僅容易造成資金分配“跑部錢進(jìn)”、“撒胡椒面”現(xiàn)象，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)，影響地方的自主性、積極性，還會造成地方承擔(dān)中央事權(quán)與地方的積極性不一致，導(dǎo)致執(zhí)政行為不當(dāng)，影響市場統(tǒng)一、公正。貫徹落實(shí)《決定》要求，應(yīng)立足于建立現(xiàn)代財政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。一是適度加強(qiáng)中央事權(quán)。將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)集中到中央，減少委托事務(wù)，以加強(qiáng)國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務(wù)能力和水平。二是明確中央與地方共同事權(quán)。將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央與地方共同事權(quán)，由中央和地方共同承擔(dān)。三是明確區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)。將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)放給地方，調(diào)動和發(fā)揮地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。四是調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，在法規(guī)明確規(guī)定前提下，中央對財力困難的地區(qū)進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級政府也要相應(yīng)承擔(dān)起均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責(zé)任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。《決定》提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分?！边@一要求綜合考慮了我國地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，既有利于保證中央履行職能和實(shí)施重大決策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主體稅種、調(diào)動地方積極性，從而有利于形成改革共識、確保改革順利進(jìn)行。貫徹落實(shí)《決定》要求，要根據(jù)稅種屬性特點(diǎn)，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動兩個積極性，為實(shí)現(xiàn)“五位一體”的全面小康提供制度保障。
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